Administracja samorzadowa - konspekt prezentacji, samorzad
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
ADMINISTRACJA SAMORZĄDOWA
ASPEKTY STRUKTURALNE I PERSONALNE
Aparat administracyjny jednostek samorządowych
Urzędy jednostek samorządu terytorialnego
Aparatem pomocniczym organu administracji publicznej jest urząd.
l Urząd - jednostka organizacyjną obsługującą organ administracji, stanowiącą zarazem zespół osób, tj. pracowników urzędu i składników materialnych umożliwiających wykonywanie przez organ jego zadań i kompetencji.
l Organy gminy obsługuje - urząd gminy,
l organy powiatu obsługuje - starostwo powiatowe,
l organy województwa obsługuje - urząd marszałkowski.
Pracownicy urzędu:
l zapewniają przygotowanie i wykonanie rozstrzygnięć podejmowanych przez organy, które urząd obsługuje,
l mogą uzyskać prawo do wydawania, z upoważnienia organu i w jego imieniu, decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
l mogą oni uzyskać pełnomocnictwa do reprezentowania danej jednostki samorządu w obrocie cywilnoprawnym na zasadach i w trybie określonych w poszczególnych podstawowych ustawach ustrojowych.
Kierownicy urzędów
Kierownikiem urzędu jednostki samorządu terytorialnego jest:
l przewodniczący zarządu tej jednostki (starosta i marszałek),
l a w gminie jednoosobowy organ wykonawczy (wójt, etc),
W tym aspekcie samorząd terytorialny różni się od administracji rządowej – tam dyrektor generalny urzędu.
Regulamin organizacyjny urzędu określa organizację wewnętrzną i zasady jego funkcjonowania:
l w gminie nadany przez organ wykonawczy w drodze zarządzenia (art. 33 ust. 2 ustawy gminnej),
l w powiecie uchwalony jest na wniosek zarządu przez organ stanowiący danej jednostki samorządu (art. 35 ust. l ustawy powiatowej),
l natomiast w województwie uchwalony jest przez jego zarząd (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wojewódzkiej).
l W obrębie urzędu występują urzędnicy samorządowi o szczególnym statusie wynikającym z podstawowych przepisów ustrojowych, podlegający bezpośrednio przewodniczącemu organu wykonawczego.
Skarbnicy
l W jednostkach wszystkich trzech szczebli występują skarbnicy jako główni księgowi budżetu, odpowiednio, gminy, powiatu i województwa.
l Powoływani i odwoływani są przez właściwy organ stanowiący na wniosek przewodniczącego organu wykonawczego.(?)
l Zadania skarbników wynikają przede wszystkim z przepisów art. 35 ustawy o finansach publicznych, określających zarówno obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych, jak i kwalifikacje, jakimi muszą się legitymować ci główni księgowi; w rezultacie nie przewiduje się już wydania stosownego rozporządzenia.
l Wszystkie trzy podstawowe ustawy ustrojowe wypowiadają się o jednym z istotnych zadań skarbników. Jeżeli czynność prawna dokonywana przez daną jednostkę samorządu terytorialnego może spowodować powstanie zobowiązania pieniężnego, do skuteczności tej czynności, dokonywanej w sposób właściwy systemowi reprezentacji przyjętemu dla danej jednostki samorządu, wymaga się kontrasygnaty skarbnika. Jeżeli skarbnik odmówi kontrasygnaty, jest on obowiązany jej dokonać na pisemne polecenie przewodniczącego organu wykonawczego, informując jednak o tym jednocześnie organ stanowiący oraz regionalną izbę.
l W odniesieniu do czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych. Przepis ustawy uznaje kontrasygnatę za warunek ważności tych czynności.
l Jedynym powodem odmówienia kontrasygnaty jest przypadek, gdy wykonanie pisemnego polecenia przewodniczącego zarządu (organu wykonawczego w gminie) stanowiłoby przestępstwo albo wykroczenie.
l Skarbnik nie może być w każdym razie traktowany jako szczególny organ jednostki samorządu terytorialnego. Za gospodarkę finansową odpowiada organ wykonawczy, a skarbnik jedynie uczestniczy w pracach zarządu bez prawa głosu stanowiącego. Nie jest on zatem (obecnie dotyczy to powiatu i województwa) członkiem zarządu i nie można też mu powierzać wykonywania uchwał podejmowanych przez organ stanowiący.
Sekretarze
l W urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa
l Sekretarz zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę przez wójta, starostę lub marszałka.
l Na stanowisku sekretarza może być zatrudniona osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym, w tym co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym.
l Sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich.
l Sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu.
l Kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Tym samym sekretarz może, lecz nie musi, uzyskać pozycję nieco porównywalną z dyrektorem generalnym urzędu administracji rządowej.
l Skarbnicy oraz sekretarze gmin i powiatów są — jako pracownicy samorządowi — zatrudnieni przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego w odpowiednich urzędach w ramach stosunku pracy na podstawie powołania, a ich wynagrodzenie jest ustalane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych.
Powiatowa administracja zespolona
l Ustawa powiatowa, używa terminu „powiatowa administracja zespolona" na określenie starostwa, powiatowego urzędu pracy (będącego jednostką organizacyjną powiatu) oraz jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, tj. komend i inspektoratów (art. 33).
l Rozwiązanie to stwarza zasadniczą bliskość starostwa powiatowego jako urzędu obsługującego organy powiatu oraz powiatowych służb, inspekcji i straży, w stosunku do których staroście przysługuje określone zwierzchnictwo.
Samorządowe jednostki organizacyjne
l Każda z podstawowych ustaw ustrojowych zawiera przepis, z którego wynika, że dany typ jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki organizacyjne, odpowiednio gminne, powiatowe i wojewódzkie.
l Wszystkie samorządowe jednostki organizacyjne są przewidziane, choćby pośrednio, w odpowiednich przepisach prawa materialnego — i przybierają jedną z form ustanowionych w przepisach ustawowych. Jeżeli nie mają osobowości prawnej, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych stanowią one jednostki budżetowe albo zakłady budżetowe.
l Jednostki organizacyjne tworzy, znosi i decyduje o ich reorganizacji, jak również o wyposażeniu w majątek, organ stanowiący danej jednostki samorządu.
l Kierowników jednostek organizacyjnych powołuje i odwołuje organ wykonawczy danej jednostki samorządu a w gminie — jednoosobowy organ wykonawczy.
l Wzorcowy statut powiatu, obecnie już nie obowiązujący, wymieniał przykładowe jednostki organizacyjne powiatu: powiatowe centrum pomocy rodzinie, domy pomocy społecznej, zakłady opieki zdrowotnej, szkoły ponadpodstawowe i placówki oświatowe, instytucje kultury, w tym biblioteki publiczne, oraz powiatowy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.
l Ustawa powiatowa stwierdza, że organizację i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu określają ich regulaminy organizacyjne, które uchwala zarząd powiatu (art. 36 ust. 1). Zasadę tę można jednak odnieść także do gminy oraz do województwa.
Straże
Szczególny typ samorządowych jednostek organizacyjnych stanowią:
l zawodowe straże pożarne gminne i powiatowe, przewidziane w art. 15 pkt. 4 i 4a ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej,
l straże gminne (miejskie), tworzone przez rady gmin (w Warszawie Radę m.st. Warszawy) po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta Policji, na podstawie przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych.
Samorządowe osoby prawne
l Szczególną kategorie samorządowych jednostek organizacyjnych stanowią samorządowe osoby prawne, odpowiednio gminne, powiatowe i wojewódzkie.
l Osobowość prawna jest przymiotem wynikającym z ustaw ustrojowych właściwych dla danego rodzaju osób prawnych. Są to np. na podstawie ustawy z 1991 roku samodzielne publiczne - Zakłady Opieki Zdrowotnej, na podstawie ustawy z 1991 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – samorządowe instytucje kultury, na podstawie ustawy z 1987 o kinematografii – wojewódzkie instytucje filmowe, etc.
l Wspólną ich cechą jest to, iż samorządowe osoby prawne samodzielnie decydują w granicach ustaw o sposobie wykonywania należących do nich praw majątkowych, z tym że nieodpłatne rozporządzenie mieniem oraz zbycie nieruchomości służącej do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych bądź przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą wymaga zgody organu wykonawczego J.S.T.
l Samorządowe osoby prawne (w odróżnieniu od samorządowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej) stanowią odrębne od właściwych jednostek samorządu terytorialnego podmioty własności samorządowej. Z tego powodu jednostka samorządu nie ponosi zasadniczo odpowiedzialności za zobowiązania jej osoby prawnej, a osoba ta nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania jednostki samorządu.
l Organ zarządzający samorządowej osoby prawnej reprezentuje tę osobę z mocy odpowiedniej dla tej osoby ustawy ustrojowej i na zasadach określonych w tej ustawie i opartym na niej statucie.
l Odrębność samorządowych osób prawnych w obrocie cywilnoprawnym oznacza mniejszą możliwość wkraczania w sprawy ich funkcjonowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego niż może to mieć miejsce w odniesieniu do samorządowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej.
l Pojęcie „samorządowej osoby prawnej" ma znaczenie praktyczne także z punktu widzenia przepisów ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych.
Jednoosobowe spółki jednostek samorządu terytorialnego
Szczególną kategorię samorządowych osób prawnych stanowią jednoosobowe spółki jednostek samorządu terytorialnego.
l Jednoosobowe spółki powstały w wyniku przekształcenia w nie przedsiębiorstw komunalnych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej.
l Jednoosobowe spółki j.s.t., to spółki kapitałowe, których jedynym wspólnikiem albo akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego.
l Jednoosobowe spółki j.s.t stanowią przykład samorządowych osób prawnych.
l Do kategorii samorządowych osób prawnych nie można zaliczyć spółek, w których choć jedna akcja czy udział nie należą do podmiotów samorządowych.
l Kierownik samorządowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej podobnie jak kierownik samorządowej jednostki budżetowej może działać w zakresie stosunków cywilnoprawnych związanych z tą jednostką tylko na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa.
Jednostki sektora finansów samorządowych
Samorząd terytorialny dysponuje środkami publicznymi. Zarządza i obraca nimi przy pomocy odpowiednich jednostek organizacyjnych. Jednostki te funkcjonują w celu wykonywania budżetu danej jednostki samorządu. Są to zatem podmioty lub formy uczestniczenia w obrocie środków publicznych.
Od l stycznia 2001 r. ustawa o finansach publicznych nie dokonuje rozróżnienia na jednostki państwowe i samorządowe. Wśród wyliczonych w art. 5 ustawy jednostek sektora finansów publicznych do jednostek samorządowych można zatem zaliczyć:
l jednostki samorządu terytorialnego i ich organy
l związki komunalne,
l jednostki budżetowe,
l zakłady budżetowe
l gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych,
l fundusze celowe,
l samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
l samorządowe instytucje kultury oraz
l samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem spółek prawa handlowego).
Powyższe formy korzystają z osobowości prawnej odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, a ich kierownicy działają na podstawie odpowiednich pełnomocnictw i upoważnień. Niektóre z form są istotne z punktu widzenia określonych przepisów prawa materialnego. Forma zakładu budżetowego odgrywa istotną rolę z punktu widzenia przepisów o gospodarce komunalnej. Z kolei w świetle ustawy o systemie oświaty - szkoły publiczne, przedszkola publiczne i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych są jednostkami budżetowymi albo (co jest częstsze w praktyce) zakładami budżetowymi, z tym że do ich dotowania nie stosuje się ogólnych ograniczeń.
Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych
l jednostki budżetowe, którymi są jednostki organizacyjne, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają w całości na rachunek tego budżetu; gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe tworzą organy stanowiące odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego; jednostkami budżetowymi są także same urzędy jednostek samorządu: urzędy gminne, starostwa powiatowe oraz urzędy marszałkowskie;
l zakłady budżetowe, którymi są, utworzone przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jednostki odpłatnie wykonujące wyodrębnione zadania i pokrywające koszty swej działalności z przychodów własnych ewentualnie z dotacji (przedmiotowych, podmiotowych lub celowych, w łącznej wysokości nie przekraczającej 50% wydatków, poza dotacjami inwestycyjnymi);
l gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, tworzone przez kierownika danej jednostki budżetowej za zgodą organu wykonawczego odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego poprzez wyodrębnienie pod względem organizacyjnym i finansowym części działalności podstawowej lub działalności ubocznej; gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty swej działalności zasadniczo z uzyskiwanych przychodów własnych;
l środki specjalne, które nie oznaczają jednostek organizacyjnych, lecz stanowią wyodrębnione środki gromadzone, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przez jednostki budżetowe na osobnych rachunkach bankowych na określone cele;
l fundusze celowe, utworzonych ustawowo, realizujących zadania wyodrębnione z budżetu.
Obowiązki w zakresie gospodarowania środkami publicznymi
Ustawa o finansach publicznych nakłada na kierowników jednostek sektora finansów publicznych szczególne obowiązki w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. W szczególności (art. 28):
l wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej JST i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych (ust. 1), a także zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (ust. 2).
l Wydatki powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokościach i teminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (ust. 3).
l Zakupu i dostaw towarów i usług (ust. 4) dokonuje się na zasadach określonych w ustawie z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych.
l Kierownik jednostki sektora finansów publicznych sprawuje nadzór w zakresie gospodarowania środkami publicznymi pod względem legalności, gospodarności i celowości (art. 28a ustawy).
l Niewykonywanie obowiązków określonych w ustawie o finansach publicznych pociąga za sobą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na zasadach i w trybie określonych w przepisach tej ustawy, niezależnie od ewentualnej odpowiedzialności cywilnej lub karnej.
PRACOWNICY SAMORZĄDOWI
Status pracowników samorządowych
Status pracowników samorządowych określała ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, dość istotnie zmieniona w ramach reformy 1998 r., a następnie w 21 stycznia 2000 r. i 7 sierpnia 2005 roku. Nowa ustawa z 21 października 2008 r. o pracownikach samorządowych obowiązuje od 1 stycznia 2009.
l Ustawa o pracownikach samorządowych nie wyczerpuje całości kwestii statusu tych pracowników - określone jej przepisy nakazują odpowiednio stosować wskazane przepisy ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych oraz kodeksu pracy.
Ustawa określa status pracowników zatrudnionych w:
l urzędzie marszałkowskim i wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych,
...
[ Pobierz całość w formacie PDF ]